腾冲素有“小云南”之称，风景区总面积1000平方公里，主要旅游点349处，仅A级景区就有5个。
气候宜人的旅游资源大市腾冲正以前所未有的速度奔跑着。
官方统计数据显示，去年，腾冲市的游客接待量和旅游业总收入分别突破1000万人次和100亿元，同比增长41.7%和51.8%。这个西南边陲小城的两项主要旅游指标增幅仅次于省会城市昆明，超过了炙手可热的大理、丽江和西双版纳，也超过了中国度假圣地——海南三亚。
“和海南避寒胜地相比，腾冲既可避暑又可避冬。所以我在海南买了度假房后，又来腾冲了。”6月2日，温州潘姓商人对21世纪经济报道记者笑言，在腾冲市曲石生态旅游特色小镇，他刚买了一套260万元的别墅。
天价楼市、限购、雾霾、严冬等让不少一二线和北方城市的游客青睐以度假为目的出游，山青水秀、生态环境绝佳的旅游目的地成为首选。
按照腾冲市的规划，到2020年底，腾冲的游客人数将达2000万人次以上，旅游总收入200亿元以上。21世纪经济报道记者算了下，这是按去年减半的速度增长。如按同比40%-50%的增速，实现目标仅需两年。
尽管手握“中国第一魅力名镇和顺”金字招牌、去年又抓住了国家全域旅游示范区创建机会，但在以避暑或避冬为主的中国式度假转移中能否成为下一个增长极，腾冲尚面临从传统观光游览地到休闲度假目的地的艰难转型。
一手“好牌”
“两南”竞争，海南有三亚、海口、琼海，云南有昆明、大理、丽江。虽说从游客规模来看，海南去年接待游客6000多万人次，远不及云南的4.3亿人次。但无论从度假目的地的知名度、市场成熟度和旅游热度来看，被视为云南旅游第三张名片的新兴旅游目的地腾冲，都和三亚有着相当的距离。
早在2005年，有着600年历史和良好生态环境的和顺古镇在央视举办的“中国魅力名镇评选”中摘桂，一下让它所在的腾冲县广为天下知。相当长的时间，“世界腾冲，天下和顺”的形象广告牌占据着昆明长水机场最好的位置。
2009年，著名文化人于丹第二次到和顺，她免费为居民和游客讲述的《中华文化中和与顺》把“和顺”推到了中国人精神生活的最高境界，并首次引用苏东坡的诗句“此心安处是吾乡”。这一年，也是腾冲的通航年，和顺的游客接待量同比增长约40%。
2014年，三联生活周刊赴腾冲做的一组封面专题《中国人的心灵故乡》把和顺的定位扩大至整个腾冲。
随着时间的推移，10多年前戴在和顺古镇头上的桂冠光环正逐渐褪去，伴随着旅游消费升级，一心打造度假目的地的腾冲旅游品牌形象辨识度正逐渐模糊。
一打开腾冲旅游官网，一跃而上的画面已是“高黎贡山下的伊甸园”。这一口号是腾冲市委书记杨正晓提出来的。受高黎贡山脚下众多入选中国传统村落名录的古村落启示，他认为腾冲的古村落文化，就是精神上的伊甸园。
今年3月，腾冲市赴南京举行的直航航线开通后的推介会上，则把腾冲定位为“中国翡翠第一城”。这一称号早在2005年，由亚洲珠宝联合会授予腾冲。“这个称谓名副其实，改革开放后腾冲是中国最大的翡翠原料集散地，主导全国70%的翡翠贸易。但现在随着翡翠加工地向沿海转移，尽管翡翠在县级经济结构中依然充当重要角色，但地位已不如前。”见证了腾冲翡翠历史的腾冲市珠宝协会秘书长、翡翠博物馆馆长鲁大林在接受21世纪经济报道记者采访时说。
除了以上提法，腾冲还有“极边第一城”、“南方丝绸之路”、“极边福地”等官方或非官方的品牌形象，驴妈妈网站上把腾冲定位为“神秘腾冲”，在腾冲从事全域旅游开发的东方园林集团则提出“一个人的丽江，一家人的腾冲。”
“腾冲正在聘请策划公司对城市形象重新定位，到现在还没有定下来。”5月底，腾冲市委宣传部有关负责人对21世纪经济报道记者说。
文化是旅游的灵魂。记者看到腾冲市委市政府对腾冲归纳了6种文化来解读，分别是生态、地质、丝路、翡翠、抗战和侨乡文化。其中，原来提的乡村文化被侨乡文化替代。
有识之士指出，对广大游客来说，如此多的文化一时难以记住。从生态宜居之地到西南丝绸之路“走夷方”马背上托回翡翠，从中国远征军荡气回肠的滇西抗战主战场到拥有云南最多的古村落。一言蔽之，腾冲弘扬的就是“家”文化。
“被子上可以闻到太阳的味道，窗外稻浪滚滚，白鹭翻飞，桌上是农家饭菜。”“泡温泉回来，客栈的主人做的饭菜仿佛让我尝到了小时候妈妈的味道。”客人从腾冲大多本地人经营的客栈走后，留言墙多和家有关。
“天地和，家国顺。”网上有一则关于腾冲的视频里这样说到。不知腾冲度假目的地的新定位，找到了么？
腾冲的机遇
火山热海一度被认为是腾冲观光旅游的传统玩法，是和顺古镇打开了腾冲休闲度假的第一道大门。如何引导游客从观光消费型向休闲度假、运动康体、养生养老等复合消费型转变？传统景点景区的升级改造依然大有机会。
“中国传统村落腾冲市入选总数已达62个，入选数量全省第一，我们正在申报世界文化遗产。”5月，腾冲市城乡规划局村镇建设管理股副股长李新娟在接受21世纪经济报道记者采访时说。
1997年，丽江古城因申遗成功一举成名，丽江的游客量翻了19倍。相比之下，腾冲还有两个参与申遗的机会。
一是腾冲为西南丝绸之路的古驿站。丝绸之路、茶马古道和蜀道均已是线性文化遗产。但南方丝绸之路包括蜀身毒道和茶马古道，却没有整体申遗。这条路早在2400多年前被张骞发现，东起成都、南下云南大理、保山，经腾冲西出缅甸，达印度、缅甸、巴基斯坦、伊朗和阿富汗等国，被公认为早于丝绸之路。
线性文化遗产是世界遗产的一种形式，主要指在拥有特殊文化资源集合的线形或带状区域内的物质和非物质的文化遗产族群。
二是徐霞客游线标志地认证。“徐霞客游线标志地”认证始于2015年1月。今年5月，专家组通过了昆明市富民县和西山区、云南省曲靖市沾益区、丽江市古城区、红河州泸西县、大理白族自治州宾川县、广西河池市南丹县、江西省吉安市安福县、江西省抚州市黎川县9个县市的徐霞客游线标志地认证。
但腾冲并没有在云南抢到先机。徐霞客1639年到腾冲游历考察了39天，写下了约三万字的日记。据腾冲市旅发局和城乡建设局介绍，当地已有徐霞客主题公园规划，但尚无更多细节可披露。
全域旅游成为了腾冲面临的另一个重大历史机遇。据腾冲市旅发局介绍，腾冲市划分出高黎贡山地运动和休闲度假旅游区、腾越休闲文化与康养旅游区、滇缅跨境旅游示范区、田园民族风情旅游区四个大区。
依托国家级自然保护区高黎贡山，今年5月15日，在山脚下曲石镇的户外漂流项目开工，集运动康体、休闲度假业态为一体。记者在滇缅跨境旅游示范区内的猴桥口岸采访获悉，由于缅北重视程度不够，目前从腾冲出境的滇缅旅游尚在起步阶段。
事实上，早在2005年，在上海市政府发展研究中心主办的《腾冲国际生态旅游区战略规划》下，就将腾冲划分为四大组团，分别是新城组团、北海组团、猴桥组团和黑泥塘组团。
“全域旅游不是全域开发，不是全域景区，不是全域同质同步发展，不是全一模式，不是全面开花，而是以游客体验为中心，注重公共服务系统配套，注重生态环境和社会文化环境整体优化，旅游要素配置全域化。”去年3月，国家信息中心旅游规划研究中心主任、全国全域旅游创建指南及验收标准负责人石培华在福建有关论坛上提醒道。
除了腾冲自身在旅游上发力，大理、丽江的崛起还源于滇西北区域旅游或大香格里拉旅游集散中心的地位。5月初，21世纪经济报道记者赴腾冲采访时看到，腾冲市旅游集散中心正在抓紧施工。有专家建议，以腾冲为中心，辐射保山、德宏、瑞丽和怒江州，把腾冲打造为滇西的旅游集散中心，无疑将增强腾冲作为休闲度假目的地的影响力。
“康养”进行时
“旅游兴市”的腾冲，也注意到康养这个大市场。
健康养生和健康养老概括为“康养”，均以健康为基本诉求，同时必然包含快乐、幸福等心理健康。早在2013年，在京举行的腾冲旅游推介会上，该市旅游部门的相关人员表示，腾冲欲打造成知名的康体休闲度假中心。今年3月，腾冲赴南京的推介会上，腾冲的定位被修正为康体养生休闲度假目的地。
这样的提法延续到今年5月，在代管腾冲的保山市政府和康美药业股份有限公司的战略合作协议签约仪式上，保山市提出，要将腾冲打造成中国一流的健康养生度假目的地和“一带一路”健康养生新坐标。
今年4月，在腾冲市旅游发展局关于全域旅游示范区创建工作推进情况介绍中，围绕“世界知名、国内一流的康体养生休闲度假目的地”定位，提出促进旅游由观光消费型向休闲度假、运动康体、养生养老等复合消费型转变。
早在2005年，由上海市政府发展研究中心编制的《腾冲国际生态旅游区战略规划》出台后，腾冲就确定了旅游产业从观光型向休闲度假健康型转型的方向，把健康养生休闲天堂作为四大发展目标之一。
“腾冲最大的特点是生态优越，具备理想的人居条件。”采访中，腾冲旅游部门和文化产业的人士如是说，这里地处北纬25度，年平均气温15.1度，森林覆盖率73%，负氧离子整体平均含量每立方厘米3696个，是天然的大氧吧。
但10余年过去了，腾冲并没有成为国内康养先锋。甚至云南省提出打造国家康养旅游示范基地，腾冲并没有争取入列。
“如果是养老，那里最好要有三甲医院。”几次腾冲之行给国际化工巨头巴斯夫的一位高管留下美好印象后，他对21世纪经济报道记者说。到目前为止，健康旅游作为旅游+，在已完成编制的《腾冲全域旅游总体规划》里和腾冲“十三五”规划纲要里，并没有明确提出引进高等级全科医院的规划。
在腾冲的旅游产业总体规划里，东山中医药康养旅居小镇建设正在紧锣密鼓的进行着，和云南省中医药研究院和中医学院牵头合作的中医药项目也已洽谈到位。5月2日，保山市政府、腾冲市政府和康美药业签署了战略合作框架协议。据云南媒体报道，双方将在医疗投资、健康小镇、公立医院现代化、医药物流延伸等多边领域进行合作。但21世纪经济报道记者致电康美药业有关人士欲了解更多合作细节时，对方表示，具体合作情况他并不清楚。
有医疗界资深人士告诉21世纪经济报道记者，医养结合存在医疗资源严重不足的问题。现在大医院人满为患，顾不上养老。不少国内知名的大型医院的国际康复医疗机构对落户旅游目的地积极性并不高，落户难、回报难、患者少。知名医院要么采取并购当地盈利的民营医院或效益好的公立医院进入，要么和人均消费较高的疗养目的地以合作康复项目的方式进入，但收回投资短则5年、长则10年。目前，有企业在尝试公建民营，即养老机构或医院由政府建立，企业以租赁方式进入，从而减少企业前期投入成本。
当前，我国老年医疗、护理、康复机构从业人员数量不足，质量不高，不能满足老年人口不断增长的多元化需求，供需失衡突出成为另一大问题。同打康养牌的烟台、秦皇岛旅游目的地，均在当地培训人才后，才得以引入韩国较高水准的医疗机构进入。
国家旅游局规划财务司副司长蔡家成撰文表示，对于康养旅游目的地来说，环境是第一资源。区位和交通是最重要的制约因素，设施、产品和服务才是经营发展的制胜法宝。
腾冲中医药文化历史悠久，腾药从明代就大规模加工生产。能否以中医药健康旅游为突破点，腾冲尚在探索。
“我这次去北京，就是和做大健康的央企谈合作。”5月底，云南保山恒益实业集团的有关负责人在电话里对21世纪经济报道记者说，在开发高端医疗、打造健康旅游全产业链上，光靠腾冲本地的企业努力远远不够。
小马拉大车
“旅发局是小马拉大车，我们一共是32个人的编制，其中9个人在旅游执法大队。”腾冲市旅游发展局副局长姜家邦向21世纪经济报道记者感叹，旅发局成立没多久就赶上了全域旅游创建。去年2月，国家旅发局在全国选了262个市县作为全域旅游首批试点县，腾冲作为云南省的第一个示范县被报上去。
之所以被选上，和腾冲旅游资源非常丰富不无关系。据姜家邦介绍，腾冲素有“小云南”之称。腾冲的风景区总面积1000平方公里，主要旅游点349处，囊括了《旅游资源分类、调查与评价》中的8个主类和26个亚类的资源类型，现有 A级景区5个，其中5A级1个，4A级1个，2A级3个。
就是这匹小马，去年组建旅游警察大队，设立旅游巡回法庭，在旅游行业率先成立翡翠协会、琥珀协会等。如何解决小马拉大车，国家旅游局规划专家王兴斌公开表示，：一是把“小马”变成“大马”，旅游局扩编、扩权，成为旅游“发改委”；二是在“车把式 ”的统筹下，变“1马”拉车为“众马拉车”，旅游局当好带头马。 在这样的思路下，腾冲市正探索成立腾冲市旅游发展委员会，成立旅游工商分局，实现全域旅游“1+3+x”综合管理模式。据悉，在全球191个国家与地区中，旅游与工商部门结合的就有58个。
根据《国民经济行业分类》，旅游业的组成部分多达11个大类、27个中类、67个小类。旅游行政管理体制如何适应旅游业综合性、跨界性，是一个世界性课题。
那么，如何既不大规模增加机构编制又实现统筹协调？
在鲁大林看来，自然生态是腾冲旅游的基础，文化是核心竞争力，但有待深入挖掘。他提出，能否实现资源的优化配置，成立文产文化旅游委员会，让对传统文化进行管理、传承保护的文化局和解决人流的旅游部门、文产办形成合力，形成大旅游观，共同推动文化和旅游产业。
腾冲文产办于2004年成立，是云南省当时唯一的县级单列正科级部门。三大产业分别为以翡翠、琥珀、黄龙玉为主的珠宝首饰文博业、以木土石布纸为支撑的民族民间工艺品产业和以火山热海、柏联和顺等为龙头的旅游文化产业。2015年，腾冲市文化产业增加值为15.56亿元，同年，旅游产业的游客收入则为66亿元。
据21世纪经济报道记者所知，陕江省许多县市建立了风景旅游局，陝西省不少县市建立文化（文物）旅游局，珠海市建立了文体旅游局。王兴斌提出，地方尤其是县市旅游管理不宜普遍推广“旅游发展委员会”，应因地制宜推进旅游与相关行业协调发展的管理方式。
他还建议，各级旅游部门增设产业协调司（处、科），或增加产业协调职能，便于发挥旅游部门和专业部门各自优势。
5月19日，腾冲市农业局种植业管理股有关人士告诉21世纪经济报道记者，农业局指导农民在界头镇种了10万亩油菜花，在和顺古镇种观光莲藕，在腾越镇下河村将农民的748亩土地进行流转后也种了10里荷花，就是响应农业部和国家旅游局提出的休闲农业和乡村旅游。
但毕竟是不同的两个政府部门，就腾冲市旅发局提出的建立国家农业公园的规划，她表示尚不知晓。
如果旅发局正在解决小马的问题，那么，和热点旅游城市昆明市、大理州、丽江市、海南三亚市相比，县级市腾冲在行政区划上就是一匹“小马”。
早在2010年启动的云南省直管县财政改革试点中，镇雄县、宣威市和腾冲县成为财政改革试点县份。
2015年8月，腾冲县撤县建市获批，由云南省直辖、保山市代管。设市后，不新建政府性楼堂馆所、不增加财政供养人员，不增加“三公”经费。
腾冲撤县建市的冲动来自旅游。这个申报了4年之久的边境小城公布的官方理由是，“腾冲县位于保山市西南部，西南与德宏傣族景颇族自治州梁河县、盈江县相连，东北与怒江傈僳族自治州泸水县接壤，西北与缅甸毗邻，是云南最具活力、最具发展潜力的新兴旅游度假胜地，属于旅游特色突出的地方。”
从行政级别上看，县与县级市是同级，但县的工作重心是“三农”，而市的主要功能是发展工业、人才聚集、吸纳资金、建设城市等，相对于县，县级市可获得更多的政策倾斜和财政支持。
如今，这个冲在云南全域旅游最前面的县级市在发展中遇到了新的障碍。同样发力康养度假，四川攀枝花市依托三甲医院——攀枝花市中心医院很快搭建了康养的医疗体系，吸引了成都中医科大学、国家体育训练中心、心肺专科医院、泰国都喜普达养生村等落户，在招商上可以举全市之力。
要想成为区域旅游集散中心和航空枢纽中心，腾冲两翼有保山市和德宏州府所在地芒市，和丽江市成为滇西北的旅游集散中心和定位国际机场相比，在行政级别上就是一个坎。
云南大学经济学院院长施本植早在2014年就表示，云南“省直管县”财政体制总体上属于“帕累托改进”，改革使直管县及所属市在财政收入上实现了“双赢”，三个试点县财政收入增长的绝对值和速度均较明显。下一步，要着力解决“省直管县”财政体制与行政管理体制之间的矛盾。行政管理体制也要实行“省直管县”，消除市县政府之间的行政隶属关系。
21世纪经济报道 文静 云南腾冲报道
（编辑：李清宇，邮箱：liqy@21jingji.com）
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